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自2008年《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》下发至今已近十年，全国近九成的博物馆向全社会免费开放。博物馆免费开放是如何开展的？国外博物馆的政策案例有何借鉴之处？在这十年间，我国博物馆免费开放情况如何？喜在何处，忧又在何处？
以博物馆为代表的公共文化机构向社会公众免费开放，堪称改革开放以来我国政府在公共文化领域最大的一项惠民政策。这一政策不仅对满足广大民众的精神文化需求、保障其基本文化权益具有十分重要的意义，也对推动当代中国博物馆事业的全面发展起到了显著作用。
国内外博物馆免费开放情况
1、中国博物馆免费开放的背景
2003年，浙江与北京的部分博物馆开始对公众免费开放。
2004年，国家文物局等12部局联合发文，要求以博物馆为首的7类公益性文化设施“对学校组织的未成年人集体参观实行免票”。
2007年9月，在此实践基础上，中央高层主管领导在视察湖北省博物馆时提出了博物馆全面免费开放的政策思路。
从2008年起，除遗址类、古建类博物馆外，全国宣传、文化、文物部门主管的博物馆、纪念馆、爱国主义教育基地全面向社会免费开放。
这是迄今为止世界上规模最大的博物馆免费开放行动。
2、国外博物馆免费开放情况
美国
美国是目前世界上博物馆数量最多的国家，按宽口径统计是17000家，按窄口径统计是8000家。其中，法定免费开放的博物馆只有史密森尼研究院系统的16家联邦政府所属的（国立）博物馆，主要集中在首都华盛顿的国家广场周围。数量庞大的其他博物馆中，小部分（少于三分之一）为州政府、市政府和学校、协会建立的博物馆，大部分（多于三分之二）属于私立博物馆。
史密森尼研究院
这些博物馆大致有三种门票制度：免票、建议门票和强制门票。免票又分为完全免票和特展不免票两种；建议门票是只要支付建议数额或以下的费用均可入内参观；而即使是实行强制门票的博物馆往往也有优惠甚至免票的对象（如未成年人）或时段（如周五下午）。
英国
从2001年12月1日起，包括不列颠博物院（大英博物馆）在内的英国11家国字号博物馆正式免费向公众开放，由政府从国家彩票基金收益中给予经费补助。但是，各馆的临时特展仍然售票，而且门票和文创、经营收入仍然是各馆的重要经费来源。然而让人略感奇怪的是，随后的调查评估报告显示，免费开放之后观众人数只上升了2%，即免费开放对于吸引观众意义并不大。所以英国博物馆的免费开放措施似乎没有取得明显成效。
法国
法国的情况更复杂一些。1793年以中央美术博物馆之名对公众开放的卢浮宫是世界上第一个完全无差别免费开放的公共博物馆。不过，卢浮宫从1922年又开始收费，直到今天。
从1996年起，法国大约20%的博物馆每月至少一天向公众免费开放。2007年8月，时任法国总统萨科齐推行“文化民主化”政策，研究实行博物馆免费开放政策，而结果却与中国不大一样。卢浮宫、奥赛博物馆、盖布朗利博物馆、蓬皮杜艺术中心因为观众人数已经很多，并没有完全实行免费开放，仅仅是每周有一个晚上6点到9点向18至26岁青年免费开放常设陈列。
从2008年1月起，为分析门票价格因素对于观众参观博物馆的影响程度，包括吉美博物馆、罗丹艺术馆在内的具有代表性的14家中小博物馆（其门票价格平均为10欧元），试行了半年的免费开放。据统计分析，这14家博物馆观众人数平均增长56%，但是由于未能达到吸引新的参观群体的预期目的（超过四分之三的观众仍是旧面孔）、展厅人满为患影响参观质量（观众人数多与停留时间长有冲突）、关于观众会将节省下的门票费用用于博物馆内其他消费的预测落空（购票观众人均消费34.5欧元，而免票观众为23欧元）等原因，法国的主管部门认为免费开放政策是失败的，免费开放政策遂无疾而终。
吉美博物馆
我国博物馆工作全面提升
在政府相关部门的主导下，我国的博物馆免费开放政策一举推开并迅速扩大，免费开放的博物馆数量从2008年的502家发展到2015年的4013家，占全国博物馆总数的85.5%。可以说，符合条件的博物馆基本都免费开放了。另一方面，中央财政的免费开放专项补助资金也从2008年的12亿元增长到2011年以后的每年30亿元，成为中央财政在博物馆领域最大的一笔专项经费。
实行免费开放政策后，在相对充裕的资金保障下，中国博物馆的业务数据和工作质量得到了全面提升：
1、陈列展览
全国博物馆一年举办的陈列展览已达2万个，陈列艺术水平也比过去有大幅提升和改善。不仅展品，展览形式也已成为吸引观众的艺术作品，部分重要博物馆的展陈数量和质量已跻身国际先进行列。
2、参观人数
全国博物馆一年观众人数现达到7亿多人次，仅次于美国成为世界第二，省级博物馆的年观众人数普遍突破百万大关，比免费开放前成倍增长甚至翻了两番。每逢节假日或有重要展览时，观众排成的长队已成为博物馆门前常见的一景。
3、社教活动
全国博物馆一年举办各种社会教育和公共服务活动达20余万项，国家级和省级博物馆的社会教育服务数量和质量完全可以与欧美主要博物馆相媲美，并且涌现出了一批具有示范意义和推广价值的品牌项目。
4、国际交流
与过去相比，中国博物馆引进的外国文物展览数量更多、质量更高，国内同胞不用迈出国门即可欣赏到越来越多的高品质外国文物展览；而中国赴外展览的对象国也由过去有借展意愿且能支付展费的美、日、西欧等发达国家，扩展至服务于国家战略、自主自费推送展览的东欧、东南亚、南美等国家。
需要说明的是，由于众所周知的原因，上述数据可能还存在一定水分。例如，在汇总各地统计数字时，曾出现过某县级博物馆填报一年举办了1000个展览且通过了层层审批的荒谬情况。然而，对于处于“合理”区间的数据则缺少鉴别手段只能予以采信，只不过对外公布时往往通过将“2.2万”改称“约2万”、“7.8亿”改称“7亿多”等方式以起到既不相互矛盾又适度校正的作用。不过，尽管有此类现象，免费开放以后全国博物馆的展览数量和观众人数大幅上升乃至翻番，确属不争的事实。
5、受益人群
免费开放政策亦有广泛的受益者。其最大受益者是我国普通民众、学生群体、低收入人群。尤其是低收入人群，免费开放政策消除了他们迈进博物馆的门槛。以农民工为代表的弱势群体在博物馆观众中的比例明显上升，可见免费开放政策在推动公共文化服务均等化方面起到了不可替代的作用。
另一方面，以前我国尚有数百家基层博物馆受人员编制和地方财力限制，只能发挥文物保管作用，基本运营经费没有保障，基本陈列有限，更难以开展社会教育活动，被称为“挂牌馆”。免费开放政策实施后，由于能获得相对固定的中央补助经费，博物馆基本能够开展正常的业务工作，焕发了活力，也属于免费开放政策的重要受益者。
免费开放后面临的挑战
在充分肯定免费开放政策取得巨大成绩的同时，我们也要清醒地看到，免费开放政策尚需进一步深化、完善。
1、经费补助稍显滞后
最主要的矛盾在于中央财政的免费开放补助经费从2011年至今一直停留在30亿元规模，而全国免费开放博物馆数量已从当年的1804家增长至目前的4013家，但是其中只有1822家享受中央财政的专项补助。大量博物馆在免费开放政策激励下纷纷兴建起来，建成开放后却又不能享受经费补助，处于进退两难境地。
2、参观人数激增
观众人数的爆发性增长，不仅影响参观环境和效果，而且给博物馆带来服务和安全上的巨大压力，一些博物馆不得不实行提前预约或免费不免票的措施来限制观众人数，这给外地观众带来了不便。
3、政策实施一刀切
由于“分灶吃饭”的财政体制，博物馆免费开放政策主要惠及宣传、文化、文物系统的博物馆。虽然中央财政和地方政府也有一些变通支持措施，但是，众多行业博物馆和少数比较规范的非国有博物馆并不能享受这一政策。特别是免费开放政策采用“一刀切”的方式，补助标准虽有一定依据但缺乏实事求是分类指导，在实践中存在诸多问题：
不同类型博物馆的经费补助不平衡（纪念馆的免费开放经费普遍高于综合性博物馆）；不同地域实施不够平衡（东西部免费开放博物馆的数量和经费差异过大）；馆际补助经费核定不尽合理（有的省馆核定偏低，有的市馆核定太高）；配套政策明显滞后（绩效考评办法迟迟未出台，经营收入政策不合理）。
这些问题都导致免费开放政策产生助弱却抑强的效果，遏制了一些有条件的博物馆的自我造血机能，有些博物馆甚至重现“吃大锅饭”现象。
如何应对挑战？
当前，有必要从博物馆事业可持续发展的高度，认真研究深化、完善免费开放政策的思路。最佳选择当然是打破“分灶吃饭”格局，统筹经费渠道，增加免费开放经费总额，扩大免费开放经费支持范围，保持免费开放政策的可持续性。但是，免费开放政策毕竟是在我国经济形势良好、财政收入充裕时推出的一项政策，并没有法律上的保障，当前经济形势也与当初不同，主客观上均存在不确定性。
因此，从居安思危的角度看，可以推动对政策略作调整，如首先确保基层博物馆的免费开放待遇（它们缺少自我生存能力），省级以上博物馆和东部地区重要市级博物馆则核定现有补助经费基数甚至逐步适当减少补助。有条件的馆可恢复低价门票，特展门票则相对灵活定价，同时授予其开展经营服务活动及文化创意产品开发的自主权，并建立内部绩效激励机制。
行业博物馆可积极建立理事会、发展志愿者和博物馆之友以扩大社会公益属性，通过建立博物馆基金、完善开发文化创意产品的配套政策、推行绩效考评来增强博物馆的自我发展能力。
此外，对部分法人治理结构成熟、日常管理规范、藏品法人财产权清晰的非国有博物馆，可在完善理事会（比如增加代表国有资产权益的理事）基础上一并纳入免费开放经费支持范围，以起到示范和引领作用。
博物馆实行免费开放，是博物馆事业发展过程中的里程碑。我国博物馆免费开放已近十年时间，效果是可喜的。博物馆应充分发挥免费开放的积极作用，并在同时有效应对免费开放带来的问题。在这一前提下，博物馆需结合分级分类管理，依据专业水平即国家一级博物馆、二级博物馆、三级博物馆给予不同的政策和经费支持，通过动态调控措施来提升全国博物馆的整体质量和水平，推动中国博物馆走上一条适合博物馆事业自身规律及特点的可持续发展道路。
原文刊载于《博物院》杂志2017年第1期（总第1期）。作者：段勇，原国家文物局博物馆与社会文物司司长，现为上海大学副校长。
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