官制发展史——秦汉时期中央官制帝制时代的奠基！

　　中国官制发展史上的一条基本的规律，也就是离皇帝越近的，往往权力越高。比如说，中国历史上许多尊贵的官名，其实本来并不是很尊贵的意思。百官当中，处于“总统”地位的，原来多是君王的亲近私臣。后来宰辅职务名称的变化，以及其他位高权重的官职，大多如此。所谓“盖皇帝私人也”就是这个意思。另外的一条普遍的规律就是决策过程中的人治主义原则。这在整个中国古代中央官制地发展过程中表现的非常的充分。

　　一、秦汉的中央官制的整体情况

　　首先，是秦汉时期中央官制的整体情况。秦汉时期，皇朝中央的决策机构是皇帝主持或命令召集的御前会议、宰辅会议、百官会议等，其中重要的是朝议。外朝朝议由丞相主持，内朝朝议由领尚书事的大将军主持。这些朝议对军国大事进行讨论决策，然后经皇帝裁决后，以诏、制等形式交有关机关和官吏执行实施。

　　秦汉时期皇帝从得到信息到做出决策，一般经过这样一些程序：皇帝将问题交给有关机构和臣下讨论，提出方案，由皇帝批准，交御史府拟定诏、制、敕、令，经丞相副署后交有关方面执行。这就是在《本纪》中经常出现的从“有司提议”到皇帝“制曰可”的过程。

　　秦汉时期，中央的决策建立在对不同的渠道反馈的各种信息的掌握上。主要的有：郡国的上计制度。定期了解郡国的人口，垦田和税收状况。各级官吏的奏章，随时了解各地区各部门发生的情况。监察系统的官员御史、刺史等也及时把自己监察范围内的情况汇报。这些奏报，一般通过遍布全国的亭组织组成的信息网络汇报。除了这些主要的信息渠道，皇帝和丞相还不时的派出大员有目的有计划的到全国各地进行巡视，以着重了解某些地区和某些方面的专门情况。

　　在秦汉中央决策机制的运行中有三个重要的特点：一是皇帝有拥有最终的决策权，这是一个不受限制的权力；二是决策的人治主义原则，无法可依和有法不依的情况比比皆是，三是决策的随意性，缺乏科学的论证体制。

　　二、秦汉时期的各个中央部门

　　1、三公制度

　　首先是秦汉时期的三公制度。事实上秦朝并没有实行三公制度，御史大夫虽然是副丞相，但比丞相的地位相差甚远。但是对于御史大夫，有将其称作“三公”的说法，大约是因其“宰相之副，百卿之右”（《通典》《职官一》）的地位。御史大夫真正的位列三公，三公成为正式的法定官名，那是成帝以后的事。《汉书?百官公卿表》写道：“成帝绥和元年，（御史大夫）更名大司空，金印紫绶，禄比丞相。”这样，丞相的权力被一分为三，一人单独的责任制，改为三人共同的责任制。这是汉武帝裁抑丞相职权的进一步发展，一人之下万人之上的独尊地位，被三人的平起平坐取代了。

　　在三公之上，还有所谓的“上公”。也就是太师、太傅、太保等官。这样尊崇的官职，在汉代的政治生活中其实没有发生过什么实际的作用。盖虚职也。如太傅一官，吕后的时候曾有王陵和申食其二人担任过，但他二人为太傅不过是权宜之计，《汉书·王陵传》记载：“吕太后欲废陵，乃阳迁陵为帝太傅，实夺之相权。”阳同佯。也就是明升暗降的一种政治策略而已。

　　下面再具体的讲一下秦汉时期“三公”的各自发展。

　　（1）丞相制度的发展

　　首相是位于百官之首的丞相。其实所谓的“相”，最早并不是这么位高权重的职位的意思。到战国初年的时候，相还更多的是一种名誉职务，如苏秦配六国相印。而把内政总理职务的官吏称之为“相”，则是战国后期的事情。当时人们普遍认为：“相也者，百官之长也。”（《吕氏春秋举难篇》）而相国一词的起源要更晚些，是战国后期人们对于百官之长的官吏的尊称。

　　秦丞相的职权，“掌丞天子，助理万机”。也就是承受天子的命令，辅助天子管理整个国家的事情。秦虽然确立了丞相制度，但是组织上还不是很完善。孙楷的《秦会要》列的丞相的属官主要有：“侍中”、“尚书”等。所以基本上也可以说秦的丞相还没有什么属官，办事主要靠各级官吏。者可以看做是丞相制度的初创阶段。

　　汉承秦制，并在继承了丞相制度的基础上进行了一系列的发展，建立了比较完备的制度结构。汉朝丞相的具体职权主要有五个：第一，丞相有选用官吏之权。“当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。”这说明丞相几乎掌握了全部的用人之权。正因为其权力过于膨胀，甚至招到了皇帝的不满。第二，丞相有劾案百官与执行诛罚之权。武帝时田蚡为丞相，劾灌夫骂坐不敬；后又以灌夫家在颍川，横行不法，民苦之，请案验，武帝曰：“此丞相事，何请？”说明丞相有劾案百官之权。第三，丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。《汉书?匡衡传》载：“衡位列三公，辅国政，领计簿，知郡实，正国界。”并设有专人管理郡国上计。第四，丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦汉时，凡遇到重大的事情，皇帝常召集百官朝仪，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。第五，丞相有封驳和谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如景帝欲封皇后兄王信为列侯，与丞相周亚夫商议。周亚夫以刘邦由于在先而反对。从以上简略叙述中可以看到，丞相的职权主要在用人和出谋划策两个方面。

　　秦汉期间，丞相的地位也是有很大变化的。从秦到西汉初年，丞相权位既重，礼遇亦隆。武帝以后，丞相封侯成为定制。但是到东汉初年就废除了。丞相地位既尊，权力又大，必然要和君权发生冲突。萧何是西汉的第一任丞相，功劳最大，仍不免遭到刘邦的猜忌。秦汉的统治者设立丞相制度，本来是为了加强中央集权，提高皇权；但由于相权和皇权的冲突，又必然的想法削弱丞相的权力。真正从制度上削弱相权，始于武帝，中经成帝的改制，最后完成于光武。从武帝开始，丞相的权力便开始转归中朝尚书，而丞相的地位也随之降落。成帝时，置三公官，丞相的权力一分为三，到哀帝时，连丞相的名字也被废掉，改名为大司徒。到光武帝时，尚书台正式成为中央的最高权力机关，这时的丞相，已是备员而已了。

　　丞相助理万机，自然需要相当的属官辅助其工作。汉朝丞相的属官重要的是司直、长史两个，此外是诸曹掾属。长史的设置随丞相设置的变化而变化。文帝时设立两长史，秩千石。而东汉是设一个长史。长史类似相府的总管，职无不监。丞相有事，常交付长史办理。实际上长史不仅仅是限于丞相府内活动，也可以出席朝廷会议或者代表丞相参与相符以外的事情。有事还要奉召干预地方上的事务，比如镇压起义。司直：司直是丞相府中最高的属官，秩比二千石。武帝时才开始设立的。司直的主要职责是主管检查检举，特别是“助督录诸州事”。司直这方面的权力很大，位在司隶校尉之上。在丞相府中地位最高，可以指挥丞相府中的其他属官。到东汉光武时期取消了。

　　丞相制度的设立，在中国的官制史上有重要的意义。第一，彻底的废除了“世卿世禄”制度。第二，权力进一步集中。掌权的人少了，权力更加集中。反映了君权的加强。

　　（2）御史大夫

　　在丞相之后是御史大夫。御史大夫是天子左右亲信发展起来的，所以虽然是副职，但和皇帝的关系更密切一些。另一方面，丞相位高权重，皇帝不愿随便差事，有些时候宁愿差使御史大夫。至于御史大夫的职务，因其本来就是皇帝左右掌管文书的大臣，所以皇帝的制书和诏书，在下达各官时，也多有御史大夫承转，然后才下达丞相。另外，御史大夫有时还可以奉命督兵出征。如武帝征和三年，御史大夫商丘成将二万人出兵匈奴。说明御史大夫有奉命领兵之权。当然，这也可能是临时性的差遣。

　　御史大夫与丞相，其职能既相辅佐，也相互制约。所以当时的御史大夫不仅称为“副相”，而且称丞相府与御史府为“二府”。御史大夫虽然官位比丞相低，但是地位却十分重要。《汉书?朱云传》说：“御史之官，宰相之副，九卿之右，不可不选。”说明御史大夫的地位仅次于丞相，高于九卿。职责是辅佐丞相，管理国政。而且，御史大夫主管图籍秘书，四方文书，熟知法度律令，因此还握有考课、监察和弹劾百官的权力，这种权力有时候甚至超越丞相。

　　在整个秦汉时期，御史大夫的名称和权力大小也经历了相当的变化。到西汉末年，御史大夫的身份和地位都明显的提高了，身份和丞相完全一样的紫绶金印，成了名副其实的三公。但是权力的变化却是朝着相反的方向发展了。武帝以后，由于中朝尚书的权力逐渐发展，御史大夫的职权和丞相一样也转移到尚书手中。所以，御史大夫改名为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。

　　御史大夫的属官，重要的是御史中丞，后来改名为御史长史。“秦官也，掌弍大夫，汉因之。”《历代职官表》记载：“御史亚长曰中丞，弍大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国刚，鲜临府事，故中丞专焉。”所以御史大夫的权力，更多的集中在中丞一人身上。而且中丞更接近皇帝，更为亲信。中丞的具体职责有：第一，掌图籍秘书。按《汉官仪》的说法是御史中丞“兼典兰台秘书”。兰台是藏书之地。第二，外督部刺史。刺史负责监察各州，而在中央则隶属于御史中丞。第三，内领侍御史。御史中丞之下比较高级的属员有四十五个，其中以中丞为首的十五个是在殿中的，称为侍御史。内领侍御史也是当时御史中丞经常性的大量工作，因此采用分曹办事的方法。因为宫中琐事，事无大小都归中丞所管，所以中丞还单有一印，通行宫中。因为这种地位，所以有说他“受公卿奏事”，起一个上传下达的作用，内外朝的相通，也是通过他来传送的。第四，举劾案章。这是御史中丞的主要执掌。以上几条也可以归结于此，即执法。虽然是御史大夫的属官，但在行使监察权时，依法弹劾，不受御史大夫或其他人的限制。与执法有关的，御史中丞还有权承诏治狱。除此之外，御史大夫的属官还有御史四十五人。除侍御史十五人外，还有治书侍御史、符玺御史、监御史、绣衣御史等等，依各自的执掌而命名。

　　西汉末年，御史大夫改名为司空，作为其属官的御史中丞自然也随着发生了变化。东汉光武帝以御史中丞为御史台主，后又属少府。于是中丞逐渐代替西汉的御史大夫成为一个独立的监察官。

　　（3）太尉

　　三公的另一成员称为太尉。从现有的材料来看，从秦国到秦朝，相当于汉代掌武事的太尉的官吏，只有“国尉”。但是地位并不是很高，在大将军以下，应该是中级军官的级别。所以说，在秦国和秦朝，并没有一个太尉那样的固定的最高武官职位。至于带兵打仗的，多是临时性的差遣。在汉初，太尉是最高武将的称呼之一，还有各种将军，并不是唯一的最高武将的称呼。而且，汉初的时候，太尉是时置时废的，并不像丞相那样固定。反应这方面内容的材料很多，不一一罗列。总之，太尉是汉代武将的最高荣誉职务，但是不常设置。关于太尉的职权，《汉书》讲是“掌武事”。实际上不过是西汉时皇帝的军事顾问，并没有发兵领兵的权力。军令行使完全听从于皇帝的命令。而东汉时，由于录尚书事，太尉的职权有所加重。除了军事顾问之外，并综理军政。在东汉的三公中，太尉的地位最尊，次司徒，次司空。太尉的主要属官，有长史一人，掾史属二十四人分东西各曹理事。此外还有令史和御属二十三人，相当于西汉的丞相府了。

　　2、九卿制度

　　下面再介绍下秦汉时期的九卿。其实九卿只是习惯的称呼，严格来说并不一定只有九个，应该叫“诸卿”。

　　（1）太常

　　首先是太常。汉代，太常的主要职责是宗庙礼仪。《后汉书?百官志》太常条下记载：“掌礼仪祭祀。”古时，陵寝与宗庙有关。所以，凡是天子陵庙所在的地方，均规太常管辖。太常不仅要守陵庙，每月还要定时巡守陵寝。太常除了主要负责宗庙礼仪外，还兼管文化教育。置博士弟子员之事，从选拔、教育到补吏都是由太常负责的。总之，太常官居清要，不但“常以列侯、忠孝敬慎者居之”，而且也是颇有学问的人。太常的之权，在两汉也渐有分化降落之势。如汉初三辅有陵庙之县，均属太常管辖。而元帝永光元年分诸陵邑属三辅，此后言三辅陵庙事，即不再涉及太常，而考试之权，武帝之后则逐渐转归尚书了。

　　太常的主要属官有丞。太常丞实际上是太常的副职，所以有时候能作为太常的代表。太常丞实际上还是太常寺的总管，总管寺内诸曹的一切具体事务。其他的属官有大乐、太祝、太史、太卜、太医令等，还有比较值得一提的是博士。秦汉时博士官虽然没有实权，但却是一个很高的荣誉头衔，而且可以参与国家大事的讨论。另外，博士还专讲经学教授，为汉代官学的老师，对汉代的文化教育事业也起着重要的作用。当然，严格的说，博士并不能算是太常的属官。太常负责的不过是博士的推举和选拔。

　　（2）宗正

　　宗正，是管理皇室亲族和外戚的官员，自秦开始设置，两汉基本上没有什么变化。任职者皆为皇族。宗正的属官主要有宗正丞。与太常丞一样，也是副官，可以治宗正事。一般也是皇室。都司空令、丞，主要是督造砖瓦。出土的西汉瓦当，属于督司空造者，有督司空的字样。另外还有内官长丞、诸公主家令门尉等等。

　　（3）光禄勋

　　光禄勋，秦名郎中令。主要的职能，除了卫之外，还有侍。也就是说，一方面要宿卫门户，另一方面又在宫殿之内，侍从左右。实际上是皇帝的顾问参议、宿卫侍从以及传达招待等官员的总首领，或者说是宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，所以地位十分的重要。

　　光禄勋的属官比较多，秩次也高，则其重要者分述如下。一、大夫。严格来说并不能算是光禄勋的属官。地位比较高。主要是执掌言议。实际上是皇帝的高级参谋，许多重要制度法令的谋议和制定都和他们有关。二、以郎命名的各种官。五官左右中郎将：郎中令下面还有很多不同的分工，首先就是分为五官左右中郎将，即所谓的三署，然后每一署下面又有若干的中郎、侍郎等等。车、骑、户三将：比三署中郎将的地位要低一些。分别管理各自的事物，而且有一定的过渡性质。似乎可以理解为是从战时向和平统治时期的过度。到后来东汉的时候就取消了。期门、羽林：都是朗官。期门的经常性任务是执兵送从，有时也要出征或者出使。羽林次期门，主要的任务也是掌送从，也就是负责出行时的保护工作。郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是后备官员，是进士的重要途径。汉代的许多有名的大臣都是从郎官中选出来的。当然，到武帝之后，也出现了郎选泛滥的问题。三、谒者。主管叫谒者仆射，下属各种谒者。主要的工作是“宾赞”。也就是行宾礼时的司仪。到东汉的时候，谒者为外台，与尚书中台、御史宪台并称三台。到东汉末年，实际掌握着朝政。

　　（4）卫尉

　　卫尉：秦官。汉时沿用。主要的职能是统辖卫士，护卫宫门内。之下也设有丞，但由于是护卫宫内，所以关于丞的单独活动记载不多。主要的属官有公车司马令、卫士令、诸屯卫侯司马二十二官、诸宫卫尉等，基本是按字面意思分管各种护卫工作，各自又有属官负责具体工作，不赘述。

　　（4）太仆

　　太仆：秦官，掌舆马。有很高的地位。主要有两个原因：第一是太仆常在君主的左右，不仅掌管车马，有时还亲自为皇帝驾车。第二，太仆之所以重要，还因为其主马政。属官亦有丞，且有二丞。其他比较重要的还有：大厩、未央、家马三令，各五丞一尉。主要是分管各个马厩的工作。车府、路軨、骑马、骏马四令、丞。主要是按职能分的四个官职，各管车马。其他还有很多马厩，如龙马、闲驹等等，皆以厩名命名，不详述。

　　（5）廷尉

　　秦官。执掌刑狱，为最高司法官。廷尉还是地方的上诉机关，判例可比作法律。当时不但有各种法律条文，还有一定的法律程序，如地方官解决不了的，就上报廷尉。廷尉再不能解决，就上报皇帝。廷尉既掌管刑狱，故设有监狱，所以廷尉既是官名，也是署名或者狱名。廷尉的属官，据《汉书?百官公卿表》记载，有正、左右监，后来又有左右平等等。廷尉正相当于其他卿的丞，地位仅次于廷尉，也可以代表廷尉参加杂治诏狱，也可以单独决疑狱。左右监秩次与正同，但是地位略低。主要的职能是执行具体的逮捕任务等等。而廷尉平的职责主要就是判案，相当于后世的审判员。另外还有些秩次更低的掾史，比如廷史等。

　　（6）大司农

　　秦名治粟内史，汉初因之，武帝时改为大司农。从秦代开始的大司农和少府两个官职，是我国古代管制史上的一个过渡，也是中央财经机构变化上的一个过渡。首先，他们位列九卿，地位比过去有所提高。反映了财经工作的重要。说明国家真正的重视财经工作，是从秦汉开始的。其次，同时设立两个官职，即所谓的“国家财政”和“皇室财政”的区别，这也是一个过渡。在“朕即国家”的情况下，这种分开不可能持久，从东汉以后二者就逐渐合一了。大司农主要掌管国家的钱谷租税等财政收入和支出。尤其在汉武帝的时候，起过非常大的作用。大司农之下，亦设有丞，且有两个。大司农的属官很多，分述如下：一、太仓、均输、平准、都内、籍田五令。太仓令即管理太仓的官吏。均属、平准令都是设立于武帝时期，主要是管理各地的贡物、运输和平抑物价的问题。都内是京师藏钱之所，都内令也就是掌管财货的官员。二、斡官、铁市两长。斡官：斡盐铁而榷酒酤，也掌管铸钱之事。而铁市长很明显是掌管铁器的交易的官吏。另外还有郡国诸仓、农监、都水等属官，都是掌管各类有关农业事宜的官吏。而东汉时期，大司农的属官有了很大的简化，而且表现出明显的地方权力加强的趋势。比如原属大司农的郡国盐铁官，中兴皆改属郡县。

　　（7）少府

　　秦官，掌禁钱以给私养。少府“掌山海地泽之税”，专管所谓的“皇室财政”。收入大大超过大司农，所以往往大司农穷乏，需要用少府禁钱补充国用，并且引起了财政制度的某些变革。比如《百官公卿表》说的：“初，斡官属少府……后属大司农”。而临时动用少府钱充国库的事情也很常见。

　　少府的属官。非常之多，在诸卿中居首位的多。有六丞，分工管理各类事物。只是六丞中具体有哪些不可考。分述如下：一、管理宫廷各类事务的属官。主要有尚书、符节、太医等等。尚书：职务变化非常大，开始的时候只是“在殿中主发书”的官吏，后来的沿革到尚书台一章另述。太医令，很明显是主医药和医治百官之病，分工很细。太官、汤官、导官等负责饮食。其他的还有乐府令掌乐器、若卢令掌库兵及诏狱、考工室令主做器械、左弋令佐助弋射之事、左右司空令掌石刻和造陶瓦、东西织令做文绣郊庙之服、东园匠令主做陵内器物等等。

　　东汉的少府有了比较大的变化，省去了一些属官，实际上又增加扩大了一些属官。主要的趋势有一下三点：第一，掌管天子供养以及有关宫廷杂物的属官，一方面基本照旧，一方面也有所调整。第二，宦者令虽然取消了，但宦官当的官却增加了。比如中常侍、小黄门等等。东汉时宦官势力日益增大，酿成祸乱，也可以从这里看出端倪。第三、东汉少府的属官中，有一些助理有关国政事物的管理，数量增多了，地位也大大提高。比如侍中、给事黄门侍郎等等。严格来说，这些品秩不高的官员，实际上却是掌握政治实权的，并不能算是少府的属吏，只能算是“文属少府”。

　　（8）执金吾

　　主要工作是负担宫殿之外、京城之内的警卫工作。还要负责皇帝出行的仪仗队。另外，与警卫工作相关的，执金吾有权直接逮捕罪犯，还要负责消防工作。到东汉时，还可以巡行郡县。

　　（9）将作大匠

　　秦名将作少府，职责为“掌治宫室”，也就是主要负责基建方面的工作的。

　　3、内朝官职

　　以上是秦汉时期外朝主要官职的基本情况。但实际上从武帝开始，为了限制丞相的权力，选拔中下级官吏并任以尚书、中书、侍中等官职，作为自己的高级助手，令九卿不通过丞相直接向自己奏事。逐渐的在朝中形成了内朝、外朝之分。内朝称为了实际的决策机关，而外朝则逐步变成了执行机关。下面介绍内朝的主要官职。

　　（1）大将军

　　将军最早是武官的通称，后来才“以为卿号”。西汉时期大将军的地位是相当于丞相的，而实际的权力则因人而异，有事甚至还在丞相以上，如卫青、霍去病、霍光等人。因为他是最高的武官，有了他之后，太尉就没有什么意义了，于是武帝年间就省去了。大将军战时带兵，平时则为皇帝的近卫武官之长。因其近卫皇帝左右，故得委任令录尚书事，居宫中参决政事，所以也属于中朝官。

　　前后左右将军的地位很高的。平时并没有具体的职务，一般会有一种具体的兼职，再加以诸吏、散骑、给事中等号就成为中朝官，再领尚书事就负责实际政务。

　　汉代的大将军和其他官吏一样，有举荐官吏的权力。所举荐的人多为大将军的幕僚。所谓的幕府，也就是将军之府。并且新任命一个将军，就要新设立一个幕府，招揽人才以为僚属。东汉时幕府员额逐渐增加，有时甚至倍于公府。

　　（2）尚书

　　尚书的官名始见于秦，秦时地位并不重要，只是“掌通奏而已”，负责皇帝和丞相之间的传达。汉承秦制，西汉初年尚书的执掌没有什么变化。到了武帝的时候，为了削弱相权，开始更多的利用尚书这个办事机构，尚书的地位也就更加重要起来。成帝时建三公官，相权一分为三，而尚书的建制也有了变化，开始置尚书五人，包括一仆射和四曹尚书。尚书台正式成为总理国家政务的中枢，是在东汉时代。光武独揽大权，虽有政府，但实际上国家的大权完全集中于宫廷，也就是尚书台。

　　尚书台的职权，最初不过是发书而已，本身没有什么政治权力。然而从武帝之后，尚书的职权逐渐提高，于是由“通奏章”而“拆阅奏章”而“裁决奏章”进而直接“下章”了。尚书不仅参与国家机密，出纳王命，而且也渐渐侵夺了中央政府的权力，例如选举、任用、考核官吏之权。自武帝以后，人事权就转归尚书了。总之，两汉的尚书，尤其是东汉的尚书，可以说是包揽一切，无所不总的。不仅原来丞相、御史的职权转归尚书，即使是九卿的职权，也逐渐转归尚书诸曹了。

　　东汉光武以后，尚书台成为法定的机关，尚书令的职权亦随之制度化。“主赞奏，总点纲纪，无所不统。故公为之，……增秩两千石”。也就是说，尚书令本秩虽不过千石，但如以公任此事，不仅可以增秩，礼仪亦有加。

　　尚书仆射。从有关的记载来看，尚书仆射履行着监察和谏诤的职责，甚至类似后来唐代的谏官。尚书令和仆射之下是六曹尚书，分理各曹事情，后世即发展成为六部尚书。尚书以下有尚书丞。丞分左右，主要是佐令和佐领仆射之事，其实分工也不很严格。

　　另外还有侍中、中常侍、给事中等等为加官，仅从名号看就知道，肯定是接近皇帝的。