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如今特色小镇发展火热，然而在产业发展和市政道路、自来水厂、污水处理厂等一大批基础设施建设方面，都需要大量的用地指标。假如按照浙江特色小镇规划面积3平方公里，建设面积1平方公里计算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇就需要新增建设用地1000平方公里。因此，特色小镇发展的土地要素保障问题亟待破解。
大多数特色小镇面临用地指标缺乏的困难
第一批127个全国特色小镇建成区面积呈现出较为明显的两个极端现象，东部沿海地区的小城镇建成区规模普遍较大，而内陆地区的小镇建成区规模普遍偏小。建成区规模最大的是天津市滨海新区中塘镇（56平方公里），最小的是北京市密云区古北口镇（24公顷）。平均建成区规模为6.68平方公里。127个镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米。据2014年统计，91.0%建制镇的镇区人口在2万人以内，80.93%建制镇的建成区面积在3平方公里以内。（县城平均9.8万人，12.6平方公里）
可以看出，第一批特色小镇是全国建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是80%的镇的两倍，是县城建成区平均面积的一半强。即使如此，在遇到的困难方面，入选的特色小镇普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的最主要问题。
中央关于特色小镇用地支持政策
在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定，但是特色小镇培育属于深入推进新型城镇化工作的组成部分，因此我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中看出特色小镇用地政策的空间。
《若干意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：
一是规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。
二是建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。
三是因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。
四是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块，一块是流转，取得一定年限的使用权，另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。
各省关于特色小镇的用地支持政策是在宏观的新型城镇化土地利用机制的进一步具体化。
各省市解决特色小镇用地的做法
梳理各省、自治区、直辖市关于特色小镇（示范镇、重点镇）的用地政策，主要包括以下几种措施：
1、在建设用地计划中保证或优先安排，如重庆市专项下达特色小镇示范点建设用地计划指标。福建省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标。
2、奖励和惩罚用地指标。天津对如期完成年度规划目标任务的，市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
3、城乡建设用地增减挂钩指标：湖北省2017年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标。陕西省政府为每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标。
4、利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。
5、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。
6、过渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新业态可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
7、农村集体土地流转和租赁。如内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。
各省、自治区、直辖市的特色小镇用地政策都是在《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》原则性意见基础上的细化。
解决特色小镇建设用地问题政策建议
解决特色小镇建设用地的基本思路是存量土地挖潜提高效率，增量用地在土地使用计划中保证或者城乡建设用地增减挂钩解决，结合农村集体建设用地改革让集体建设用地通过入股、流转参与特色小镇建设。
1、坚持发展实业，防止打着特色小镇名义，违法违规搞圈地开发。在考核固定资产投资规模时不含商品住宅和商业综合体项目投资。对养老地产、旅游地产等房地产开发项目从严审批。
2、坚持产城融合原则，以城镇为基础，承载产业发展；以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。依托建制镇建成区拓展，避免离开建制镇新开辟特色小镇规划和建设区，从而避免占用更多耕地。
3、坚持集约节约用地原则，着力提高现有土地使用效率。127个镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米，指标偏高。一些开发区、工业园区土地使用效率低，特色小镇用地应与提高既有园区土地使用效率相结合。
4、坚持城乡一体，村镇联动严则，鼓励集体建设用地以入股或租赁等形式参与特色小镇项目，分享特色小镇发展收益，保护农民的合法权益。鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革。
5、坚持激励和约束并举的原则，建立用地长效机制。借鉴浙江创建制的做法，对完成规划目标的小镇进行奖励，对未完成规划目标的小镇进行惩罚，有利于实现用地目标，提高用地效率。
（作者系全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）城市发展研究所所长）
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