贺云翱：考古前置入法是江苏大运河文化带建设立法的重大创新

　　我发言的题目是《考古前置入法是江苏大运河文化带建设立法的重大创新》，我分五点说明我的想法。

　　一、这是江苏为中国大运河文化带的建设做出的特殊贡献和创新

　　我国在文化建设方面设立了三大国家文化公园：大运河、长城、长征。这是新时代背景下中华民族走向伟大复兴的重大文化工程。江苏人大常委会审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于大运河文化带建设的决定》（以下称《决定》），这为大运河文化带江苏段的建设提供了法律保障。

　　就我关注的主要内容，是《决定》里的第五点，即：实行土地出让或者划拨前工程建设考古前置制度，考古调查、勘探由省文物部门组织，所需费用由财政承担。这一条首先弥补了原有的国家文物法中的不足，面对新的时代和新的文物保护要求，作出了重要的立法创新。这为《中华人民共和国文物保护法》的修订做了先期的实践创新。

　　这方面，我本人有一些亲身体验。实际上，我们现在的国家文物法最初制订于1982年，虽然此后在1991、2002、2007、2013、2017年先后做过5次修改，但每次修改，关于考古的立法内容，基本没有新的调整。

　　实施中出现的主要矛盾是究竟在施工过程中发现文物后组织抢救发掘，还是在施工之前先对建设地块地下埋藏的文物进行抢救发掘；在考古的过程中，经费由建设机构承担还是由国家财政来承担？这两个矛盾一直没得到妥善解决。

　　主要原因还是法律规定滞后于社会主义市场经济发展中对保护与发展矛盾之间协调的需求。在这个过程中，地下文物遭到施工过程中破坏的事件不断产生。中国考古界对这个问题做了多年的呼吁和探讨，但是一直没有完全解决。

　　前年全国两会期间，作为全国政协委员，我做了“考古前置”于建设的提案。国家文物局和自然资源部联合给我做了回答，认为这个提案非常重要，反映非常积极，表示会采取措施推动提案内容的落实。前年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《关于加强文物保护改革的若干意见》，里面已经有了考古前置的类似内容，“考古前置”第一次得到了中央和国务院的重视。不过它毕竟还不是立法。

　　前年11月，我们正好参与了《南京市地下文物保护条例》的编制，也是我们南京大学文化与自然遗产研究所接受了南京市文物局的委托，所承担负责的项目。

　　我们当时在争议中坚持把“考古前置”和公共财政承担考古前置工作经费的内容写进去了，过程中非常不容易，我们没想到，有一些部门是完全反对的。反对方认为考古怎么前置？经费怎么由财政承担？国家《文物法》没有这些。是的，不过1982年通过《中华人民共和国文物保护法》的时候，那时我们基本上是计划经济，建设的主体还是以国家为主，现在社会主义市场经济已经发展到这种程度，建设的主体早就已经是市场主体了。

　　计划经济时代，土地开发建设的主体是国有单位，国家从这个口袋里掏钱，到那个口袋里去抢救地下文物，这是可以做到的。

　　但是今天，土地开发机构大多数是民间企业机构，它在施工中发现文物不仅要停工，还要掏钱给考古部门发掘文物，出土的文物都归国家所有，所有经济负担和风险损失都由项目建设机构承担，许多自负盈亏的开发企业怎么会服气啊?所以这些年里面，地下文物的破坏、流失简直是让人痛心疾首，这个问题极其严重。这些我都做过调查。

　　现在，国家有关部委也非常的重视这个严重问题。2018年，自然资源部出台的《土地储备管理办法》就写入了这一条。我们注意到，这两年像郑州、开封包括陕西，这些省都在推进“考古前置”工作，成效显著。

　　我觉得江苏大运河文化带建设不仅涉及一个城市，那是一个很大的涉及面，几乎覆盖到我们整个江苏省的绝大多数设区市，带有法律性质的《决定》之出台，对促进江苏全省考古前置工作会发挥很大作用，希望能够得到有效落实。

　　作为一个文物考古和文化遗产工作者，我们是特别感谢这一次省人大在《决定》里面写入这一条，我相信这一条写进去是极其不容易的。

　　许多同志以为考古仅仅是少数专业人员的事，其实考古关系到的方面太多，我们的现代化博物馆建设如果没有考古文物是建不起来的；我们的大遗址，考古遗址公园，很多的文物保护单位，世界遗产点，文化旅游点，如果没有考古，是做不出来的，考古涉及面非常广泛，是一个投入少和效益极高的公共科学事业。

　　二、《决定》的这一内容总结了迄今为止全国各地尤其是江苏省考古前置工作的成功经验，但是又转化为具体的立法条文及针对大运河文化带建设区域和建设要求提出了这样的决定

　　我刚才讲的，江苏省是“考古前置”工作走在全国前列的省，我前年写提案做调查的时候，最早是在苏州，苏州市当时规定，苏州市要求开发土地进入储备之前必须完成考古勘探。南京市是第一个以立法的形式把考古前置以及考古经费由财政承担写进法律条文的，这在全国开了先河。

　　我觉得省人大这次出台的决定，是全国第一个从省级层面落实中中央和国务院两办文件要求的率先示范。展现了江苏的国家责任担当和很高的政治服从意识。

　　三、《决定》创造性地落实了中共中央和国务院办公厅出台的《关于加强文物保护改革的若干意见》，而且把有关内容具体落实到江苏的大运河文化带建设的立法工作中

　　中央出台了两办文件，得要有人去落到地方，要有地方实践，我觉得这一次省人大出台的《决定》，是完完全全按照中央的要求来予以实施，并且是结合国家战略任务予以实践探索，意义重大。

　　四、《决定》汲取了大运河申报世界遗产的经验，重视考古工作对大运河文化的发现、传承和利用所具有的独特的作用。

　　这两年因为讲课的原因，我专门做了大运河考古资料的收集，发现在大运河申遗前后全国做过50多项大运河考古项目，这50多项考古分布在从北京一直到浙江宁波的大运河沿线，包括隋唐大运河与京杭大运河沿线。几乎沿线每个省都开展了非常好的考古项目。

　　这50多项考古发现里面，

　　第一个是相当一部分被列入世界遗产点，如果没有这些科学考古的工作，我们大运河世界遗产的申报会遇到许多说不清道不明的问题，甚至能否成功申报也会成为问题。

　　第二个，这几年我们很多的大运河考古的成果被建设成遗址博物馆或者专题性的博物馆，来展现大运河文化的精彩、大运河文化的独特。

　　第三个就是相当一部分的大运河的考古成果被列入不同级别的文物保护单位，有国家级、省级、市县级，有的成为文旅融合项目的一些经典案例。

　　考古学以实物形态揭示了大运河文化的悠久、丰厚和独特。我自己也做过一些案例，我们南京大学考古队伍先后在大运河沿线做过泗州城考古，在盱眙，那是隋唐通济渠和淮河结合点的一个城市遗址；后来在宝应县挖了唐宋的大运河遗址；这两年在南通如东挖掘了通扬运河线上的唐宋国清寺遗址，考古发现向社会披露后，这两年韩日两国不断有人来观看，我自己也应邀去日、韩的一些大学做学术报告。

　　我们大运河的任何一项考古发现都可以产生广泛社会影响甚至是国际性影响。如果我们光靠地面上的一些东西是无法真正展现大运河文化的悠久、深厚、独特的，大量埋藏在地下的大运河沿线古城址、码头、河床本身、仓储、宗教遗迹、古船及运输物品、水运水利设施如闸、坝等，还有相关的一些工商业遗迹，每一项发现都能够让我们重新阐释、认识、展现大运河文化。像学者们提出大运河是把海上丝绸之路和陆上丝绸之路连接为一体的文化带，其实也主要是基于考古材料予以表达。

　　这一次省人大的《决定》为今后大运河考古以“法治考古”形式而顺利进行，即不是被动地考古，破坏了再去考古，而是在土地开发建设前完成考古，是政府主动支持的考古。

　　这就能够真正做到把大运河文化保护好、传承好、利用好，真正体现我们是社会主义国家的考古要求。我们和财政部同志座谈过，财政部同志认为，这个考古经费不是很大，财政方面应该给予支持。

　　实际上，考古投入的经费很小，但是获得的收益是无限的，因为文物作为文化的载体与见证，它是不可再造的，其长远的公共价值是不可估量的。

　　我们相信这项《决定》的立法内容会为大运河文化带建设做出重要贡献，促进大运河“法治考古”进入新阶段，并且为全国大运河考古的法治化发展做出表率。

　　五、江苏省大运河沿线强大的考古力量也会为本项《决定》的最终落实提供专业的保障

　　为什么这么说？我去年做了一个两会提案，要求我们国家进一步加大考古的力量、考古机构。因为我们整个中国现在只有80几个考古单位，而旁边的韩国，它的国土面积只有浙江省那么大，它有220多个考古单位，我们的考古单位太少太少了。

　　我们都说自己是华夏5000年文明，但是我国的文物只有一亿多件；但是大家知道，美国只有200多年的历史，而他们最大的博物馆一个馆就有1亿多件藏品，况且它有3万多个博物馆。

　　所以，不能光讲华夏文明5000年，你对自己优秀的文化遗产得去抢救，得去保护，得去展示，得去利用，得去传承和发展，否则我们物质文明上去了，精神文明上不去，文化认同、文化自信是要靠实实在在的文物建立起来的，而且，我们还要把这些先民的创造传承给子孙，我们能活多长时间？在我们这一代人手上，大量破坏文物，愧对子孙，所以，我的提案提出希望全国每个设区市至少要设一个文物考古机构。

　　江苏省是全国独立考古机构最多的省，江苏苏州、无锡、常州、镇江、扬州、淮安、徐州、南京，这些大运河沿线的城市都有独立的考古机构。另外南京博物院、南京大学、南京师范大学都有独立的考古机构，有的省全省只有一个考古机构，但是江苏省有10家，这些考古机构为江苏文物、博物馆、文化遗产、文化旅游、文化建设以及科学研究事业，包括江苏大运河文化带建设都作出了重要贡献。

　　所以，江苏省为什么经济发展比较均衡，江苏省的经济发展为什么可持续性好，江苏省的物质文明建设、精神文明建设为什么相对比较均衡？我认为考古学本身的发展就能够反映，一叶知秋嘛！

　　总之，省人大的这个《决定》，让考古前置和公共财政支持考古的工作能够得到落实，江苏省已经为国家现代化发展中文化遗产的保护要求、为省人大的这个《决定》出台提前做好了考古力量的准备。我觉得真的是两全其美，水到渠成！谢谢！